Poissons, minéraux, voies ferrées et parcs (et la loi de la prise constructive)

27 septembre 2023

Écrit par Simon Crawford and Jacob Schroeter

La loi de la prise était louche

Si vous donnez un poisson à un homme, vous le nourrissez pendant une journée.

Si vous apprenez à un homme à pêcher, vous le nourrissez toute sa vie.

Mais que se passe-t-il si un homme a le droit de vendre du poisson, et qu’il construit son entreprise et son gagne-pain autour de ce droit, et que le gouvernement adopte ensuite une loi permettant seulement au gouvernement de vendre du poisson, le mettant hors d’état de faire faillite?

En un mot, c’est la toile de fond d’une décision de 1979 de la Cour suprême du Canada (CSC) intitulée Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine¹ [Pêches Manitoba].

En 1969, le Parlement a adopté la loi² qui accordait à une société d’État un monopole commercial sur l’exportation de poisson de la province du Manitoba (Manitoba), mais qui, ce faisant, permettait à cette société d’État d’accorder des permis à des sociétés privées — des sociétés comme Pêches Manitoba — pour continuer à exporter du poisson. Cependant, le Manitoba a refusé d’accorder à Pêches Manitoba le permis lui permettant de poursuivre ses activités, de sorte que la loi a fini par mettre Manitoba Fisheries hors service.

Cependant, la loi fédérale avait prévu cela et avait un régime permettant au gouvernement fédéral de verser des indemnités au Manitoba afin qu’il puisse, à son tour, indemniser les entreprises qui avaient été désaffectées par la loi. En l’espèce, toutefois, le Manitoba a refusé d’indemniser Pêches Manitoba.

En résumé, le gouvernement du Manitoba s’est vu accorder un monopole, ce monopole a mis Pêches Manitoba en faillite et, malgré la loi, le gouvernement du Manitoba a refusé de verser des indemnités.

Curieusement, cette affaire est l’une des décisions fondamentales de la CSC qui éclairent le droit de l’expropriation, parce qu’elle énonce certaines des prémisses essentielles pour établir un cas pour ce qu’on appelle « une prise constructive », une « prise effective » ou une « prise de droit ». En termes simples, la CSC a établi ce qui suit :

1. en obtenant un monopole, le gouvernement du Manitoba avait obtenu un avantage et certains avantages qui, autrement, auraient été transférés à Pêches Manitoba; et
2. qu’il en a résulté que Pêches Manitoba a été privée de tous les avantages dont elle avait bénéficié auparavant en raison de son achalandage. Sa perte d’affaires était, en fait, une prise par la Couronne.

La loi de la prise : ce qui est à moi est miné

En 1985, des questions semblables ont été examinées dans une autre décision de la CSC intitulée La Reine du chef de la Province de la Colombie-Britannique c. Tener³ [Tener]. Cette affaire concerne le titulaire de droits miniers et miniers sur des terres.

Les Tener étaient propriétaires de claims miniers sur des terres désignées plus tard comme parc public, et la province de la Colombie-Britannique (Colombie-Britannique) avait imposé des conditions de plus en plus onéreuses à l’exploitation des ressources naturelles, ce qui a abouti à l’adoption d’une loi par la province (la Park Act), qui empêchait toute nouvelle exploration ou développement sur les terres ou le reste du parc. ⁴

La question était la suivante : s’agissait-il d’une prise de service et l’indemnisation était-elle justifiée?

Encore une fois, la CSC s’est concentrée sur l’efficacitéde la loi et a conclu que le résultat de la loi était de priver les terres des Teners de toute utilisation raisonnable. Les terres des Teners étaient limitées aux utilisations du parc. Le résultat a été d’assurer un avantage pour la Colombie-Britannique : plus d’espace dans le parc.

En faisant en sorte que les terres ressemblent effectivement à des parcs, la Colombie-Britannique n’avait pas retiré les droits miniers en soi (une prise réelle), mais avait privé les Teners d’exercer ces droits. Pour reprendre les termes de la CSC, cela « équivalait » à la même chose qu’une prise de propriété réelle des droits miniers. ⁵ La Colombie-Britannique n’a pas acquis le droit d’exploiter les terres, mais elle a tout de même obtenu un avantage grâce à la création d’un plus grand nombre de parcs — encore une fois, une « prise constructive ».

Prise constructive: Sur la mauvaise voie.

Une troisième affaire dans cette veine a été entendue par la CSC quelque 21 ans plus tard, en 2006. L’arrêt Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville)⁶ [CFCP] porte sur cp rail qui propose d’aménager un corridor de terrains ferroviaires à des fins résidentielles et commerciales et la désignation par règlement par la Ville de Vancouver (Vancouver) de ces terrains comme voie publique de transport. Ce qui s’était passé, c’est que les lignes de chemin de fer n’étaient plus nécessaires dans les zones où les terrains existaient et que, d’un point de vue pratique, elles n’avaient plus de valeur commerciale pour le CP à moins qu’elles ne puissent leur trouver une nouvelle utilisation commerciale, comme une certaine forme de développement.

Ainsi, l’effet du règlement adopté par Vancouver n’est pas contesté : il a gelé le potentiel de développement des terrains de CP Rail et restreint les terrains à l’utilisation existante de la voie ferrée.

Pour aller à la conclusion, la CSC a conclu que Vancouver n’avait pas pris les terres de façon constructive. Pour en arriver à cette conclusion, la CSC a établi un critère (maintenant communément appelé le critère de la RCR), qui a, depuis, été le critère de référence pour une prise constructive, efficace ou de facto donnant lieu à une indemnisation au propriétaire foncier :

1. il doit y avoir eu acquisition d’un droit de bénéficiaire sur le bien ou en découlant; et
2. il doit y avoir eu suppression de toutes les utilisations raisonnables de la propriété. ⁷

De l’avis de la CSC, aucun des deux éléments de ce critère n’a été satisfait. Premièrement, Vancouver n’avait pas acquis d’intérêt bénéficiaire dans la terre. Elle n’avait obtenu, comme l’a dit la CSC, qu’une « assurance que le terrain sera utilisé ou aménagé conformément à sa vision ». ⁸ Et deuxièmement, le règlement n’avait pas supprimé toutes les utilisations raisonnables du bien. Il ne s’agit pas de l’utilisation la plus élevée et optimale, mais des utilisations raisonnables compte tenu de la nature de la terre et de la gamme d’utilisations raisonnables auxquelles elle a effectivement été utilisée.

Détournons-nous un instant de l’affaire pour nous concentrer sur les similitudes et les différences entre les cas de RCR et les deux cas de « prises » examinés précédemment. La première partie du critère du CFCP exige que la ville ait acquis un intérêt bénéficiaire dans la propriété, or flowing from it. Ce n’est pas le concept le plus clair. La CSC a conclu qu’aucun intérêt bénéficiaire (ou intérêt qui en découle) n’avait été acquis par Vancouver parce qu’elle refusait d’augmenter la zone des terres. Vingt ans plus tard (dont il est question ci-dessous), la CSC a précisé que ces mots signifient en fait « la Ville a-t-elle obtenu un avantage »⁹ en refusant le zonage à la hausse, ce qui, bien sûr, est beaucoup plus logique, parce qu’il n’y a aucune suggestion que Vancouver ait bénéficié de quelque façon que ce soit en refusant le zonage.

En droit immobilier, il existe une notion d'«intérêt bénéficiaire » sur une terre, et il est courant de distinguer cet intérêt bénéficiaire de l’intérêt enregistré ou de l’intérêt nominal sur un terrain. Il n’est donc pas surprenant que ce premier volet du critère du RPC ait été interprété par de nombreux tribunaux depuis 2006 comme signifiant que, pour qu’une prise en charge implicite se produise, il doit y avoir eu une certaine forme d’appropriation réelle d’un intérêt bénéficiaire dans le bien au sens équitable généralement utilisé en droit immobilier.

La deuxième partie du critère du CP a en fait gardé le fil conducteur des décisions Pêches Manitoba et Tener. Si vous vous souvenez bien, Pêches Manitoba a perdu son entire l’activité d’exportation de poisson et la bonne volonté qui s’y rapportent, et les Teners ont perdu tous les droits d’exploiter les droits miniers sur leurs terres. Dans l’affaire CPR, le critère était le même, sauf que le CFCP n’a pas été en mesure de convaincre le tribunal que le règlement lui avait retiré toutes les utilisations raisonnables de ses terres. La CSC a conclu qu’elle pouvait encore utiliser le terrain pour une ligne de chemin de fer, par exemple. Un confort froid pour la compagnie de chemin de fer qui n’exploitait plus de lignes de chemin de fer dans ces régions.

Prise constructive : la loi est maintenant parquée

Tout cela nous amène à la plus récente décision de la CSC sur le droit de la prise de cause – Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax¹⁰ [Annapolis] – rendue en octobre 2022. Curieusement, il s’agit encore une fois d’une mesure législative prise par une municipalité pour s’assurer que les terres privées sont limitées aux fins des parcs publics.

Tout d’abord, il est intéressant de noter que la majorité de la CSC et la décision minoritaire diffèrent sur les conséquences de cette décision. Les juges majoritaires affirment, de façon convaincante, mais avec quelques précisions évidentes, qu’elle s’en est tenu au critère de la RCR, l’a maintenu, l’a renforcé et l’a correctement appliqué, tel qu’il a été énoncé précédemment. La minorité affirme que la loi a, à la suite de cette décision, été modifiée et que, jusqu’à présent, toutes les municipalités doivent se méfier des droits beaucoup plus étendus de réclamer une prise de participation constructive.

Autre réflexion préliminaire — cette discussion est légère sur les faits, parce qu’on n’a pas demandé à la CSC de déterminer si une prise constructive s’est réellement produite sur la base des faits. On lui a seulement demandé s’il y avait une question pouvant être posée sur les faits à renvoyer au juge du procès. La magie ici, c’est qu’en déterminant que la question devrait revenir au procès, la CSC a mis en lumière la façon dont les tribunaux inférieurs ont constamment mal appliqué le critère de la RCR et se sont trompés.

Un peu de contexte — Annapolis avait, au fil du temps, acquis 965 acres de terres avec l’intention de faire zoné ces terres pour l’aménagement et de les revendre. À l’origine, les terrains n’étaient pas limités quant au potentiel de développement, mais en 2006, la ville d’Halifax (Halifax) a adopté une stratégie de planification selon laquelle elle a zoné les terrains en tant que « règlement urbain », ce qui signifiait que les terrains pourraient éventuellement être aménagés au fil du temps, mais que des résolutions spéciales de la ville seraient nécessaires pour ce faire - une sorte de processus de planification secondaire.

Au cours de la période qui a suivi l’entrée en vigueur de ce régime de zonage, Annapolis a essayé à plusieurs reprises de faire adopter une résolution secondaire, dont aucune n’a été couronnée de succès, et finalement Halifax a adopté une résolution refusant d’entamer un processus de planification secondaire.

Dans les faits, à peu près au même moment, Halifax érigeait des panneaux sur et autour des terres d’Annapolis qui traitaient et annonçaient efficacement les terres d’Annapolis comme faisant partie du parc municipal adjacent.

Annapolis poursuivit Halifax en échange d’une indemnisation fondée sur la prise de participations constructives.

Comme vous pouvez vous y attendre, le test de RCR en deux parties était à l’avant-plan. À titre de référence, voici le critère de RCR énoncé de nouveau :

1. il doit y avoir eu acquisition d’un droit de bénéficiaire sur le bien ou en découlant; et
2. il doit y avoir eu suppression de toutes les utilisations raisonnables de la propriété. ¹¹

Un échelon plus bas, la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse dans l’arrêt Annapolis avait déclaré qu’Annapolis ne pouvait pas réussir la première partie du critère parce que Halifax n’avait pas acquis le droit bénéficiaire sur les terres.

La CSC, cependant, a fait remarquer que c’est là que tout le monde a obtenu le droit de la prise par interprétation erronée, notant que les mots « intérêt bénéficiaire dans le bien » ne signifient pas réellement l’intérêt bénéficiaire dans le bien, du moins pas dans le sens où le droit de l’équité utilise le terme. ¹² Ce que l’on entend par les mots « intérêt bénéficiaire sur le bien ou en découlant » est un « avantage ». ^{13 ans}

En outre, la prise constructive est fondamentalement différente de la prise de jure ou de ce que vous pourriez appeler l’expropriation formelle, précisément parce qu’elle ne NOT inclure l’action de prendre le titre de propriété de la propriété. S’il y a une prise réelle de la propriété, alors elle n’est pas, par définition, constructive.

Il s’avère que toutes les décisions prises après le RPC qui lisent l’intérêt bénéficiaire sur le bien comme étant, interprété de façon stricte, un droit de propriété effective sur le bien interprétaient, selon toute vraisemblance, à tort le critère du RPC.

Même si la majorité de la CSC dans l’affaire Annapolis a dû « deux étapes » un peu pour en arriver à cette interprétation du critère de la RCR, elle n’a pas tort. Ils avaient simplement un libellé malheureux dans le critère du CP à contester pour réaligner la jurisprudence. En fait, ils ont clarifié la continuité du critère du CP avec les décisions manitobaines pêches et Tener SCC. Rappelons que dans l’affaire Tener, la Couronne a privé les Teners de leur capacité d’exercer leurs droits miniers; elle n’a pas réellement acquis la propriété effective de ces droits miniers.

En ce qui concerne le deuxième élément du critère du RPC, la CSC d’Annapolis était convaincue que les faits de l’affaire appuyaient une question pouvant être examinée. Halifax traitait les terres d’Annapolis comme un parc, encourageant le public à faire de même, avait adopté une loi qui empêchait le zonage sans processus de zonage secondaire, puis avait refusé d’entreprendre ce processus. On peut soutenir que les terres d’Annapolis étaient effectivement et constructivement, privées de toute valeur commerciale.

Cela est conforme aux cas plus anciens. Pêches Manitoba a été privée de l’ensemble de ses activités d’exportation et les Teners ont été entièrement privés de leur capacité d’exploiter leurs terres minières. Toutefois, le CP n’a pas pu satisfaire au critère parce qu’il pouvait encore (du moins en théorie) exploiter une voie ferrée sur ses terrains. En fait, en renvoyant l’affaire au juge de première instance, la CSC a fait remarquer qu’Annapolis pourrait échouer au procès si Halifax peut pointer du côté même un but raisonnable qui a été laissé à Annapolis, en ce qui concerne l’utilisation de ses terres.

Alors, qu’est-ce que tout cela signifie?

Selon la décision dissidente rendue dans l’affaire Annapolis, « elle élargit considérablement la responsabilité potentielle des municipalités engagées dans la réglementation de l’utilisation des terres dans l’intérêt public et remet en question le droit établi selon lequel le refus d’augmenter la zone n’est pas une prise de facto ». ^{14 ans}

Avec déférence, alors que l’on entend les pieds courus de Chicken Little, ne vous attendez pas à voir un ciel tomber.

En résumé, ce que cela signifie vraiment, c’est que, bien que la loi n’ait pas changé, elle a certainement été clarifiée d’une manière qui surprendra de nombreux tribunaux inférieurs. Cela signifie que la Loi des Prises a vraiment deux axes: les effets et les avantages. Il n’est pas nécessaire que l’avantage que l’autorité gouvernementale obtient dans le cadre d’une prise de participation implicite soit le même ou proportionnel à la perte subie par le particulier — et il n’est certainement pas nécessaire qu’il s’agisse de l’acquisition d’une participation effective équitable dans le bien. Cette clarification peut encourager un plus grand nombre d’entités privées à au moins examiner une réclamation pour prise par interprétation lorsqu’une autorité gouvernementale les prive de la capacité de réaliser une utilisation commerciale de leur propriété et qu’il en résulte un avantage pour l’autorité gouvernementale.

Le CCN d’Annapolis en était tout à fait conscient. Il a noté que « dans la plupart des cas, une autorité publique ne bénéficiera pas d’un refus de mettre en place un terrain vacant ». ^{15 ans}

Le ciel ne tombe pas sur le ciel pour les municipalités, car la deuxième partie du test pour la prise constructive reste very difficult to satisfy. Il faut prouver que l’action du gouvernement a supprimé « toutes les utilisations raisonnables de la propriété privée en cause ». ¹⁶ Toutes les utilisations raisonnables. Même lorsque l’autorité gouvernementale peut établir l’établissement d’un usage raisonnable, comme elle l’a fait dans l’affaire CPR, la demande de prise implicite risque sérieusement d’être rejetée.

Pas du tout louche.

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