Le constructeur doit se méfier : La Cour d’appel de l’Ontario autorise la imposition de frais d’infrastructure à plusieurs municipalités

25 novembre 2022

Écrit par Andrew Jeanrie and Vanessa Colton

Le 31 octobre 2022, dans l’affaire Stelmach Project Management Ltd. c. Ville de Kingston, la Cour d’appel de l’Ontario a statué que la Ville de Kingston peut s’appuyer sur la Loi sur les municipalités pour édicter des règlements administratifs imposant des frais en fonction du coût en capital de l’installation de l’infrastructure d’aqueduc et d’égout sanitaire.

Les répercussions de cette décision pourraient s’étendre bien au-delà de l’aménagement particulier en question, ouvrant éventuellement la voie aux municipalités pour créer une deuxième source de redevances — en plus des redevances d’aménagement — à appliquer à l’aménagement du territoire en Ontario. De plus, cette deuxième source n’aurait pas les mêmes contrôles législatifs et procéduraux que les redevances d’aménagement. Compte tenu des changements récents et proposés aux redevances d’aménagement, aux contributions aux parcs et au remplacement des anciennes contributions en vertu de l’article 37 par les redevances pour avantages communautaires, cette décision pourrait très bien entraîner une utilisation accrue de ces frais et redevances alternatifs en vertu de la Loi sur les municipalités pour les nouveaux développements immobiliers en Ontario.    

Faits et historique législatif

L’appelante est un promoteur immobilier qui développait deux propriétés résidentielles dans la ville de Kingston (la ville). En 2014, la Ville a adopté deux règlements administratifs imposant des frais ou des frais liés à l’aménagement à Kingston. Le premier étant le Règlement sur l’imposture, qui permettait à la Ville d’imposer des frais, basés sur le coût en capital de l’installation des services d’aqueduc et d’égout sanitaire. Le Règlement sur l’impost a été adopté en vertu de s. 391(2) de la Loi sur les municipalités, L.O. 2001, ch. 25 (l’AM), qui prévoit que des frais ou des frais pour les coûts en capital liés aux services ou aux activités peuvent être imposés aux personnes qui ne reçoivent pas un avantage immédiat, mais qui recevront une prestation à un moment ultérieur. Pour la Ville de Toronto, voir la disposition correspondante de s. 259(2) de la Loi sur la cité de Toronto, L.O. 2006, ch. 11.

Le deuxième règlement était un règlement sur les redevances d’aménagement, adopté en vertu du Development Charges Act, L.O. 1997, ch. 27 (l’ACM), en vertu de laquelle la Ville impose des frais pour couvrir les coûts d’immobilisations prévus liés à des services particuliers comme la protection (incendie et police), les routes, les parcs et les loisirs, la bibliothèque, le transport en commun, le logement abordable et l’administration. L’article 2 de la LCA confère à une municipalité le pouvoir exprès d’imposer des redevances d’aménagement.

Au moment où leur demande a été présentée, l’appelante devait 410 000 $ à la Ville en frais relativement à l’aménagement des deux propriétés.

L’appelante a fait valoir que la Ville était tenue d’adopter le règlement d’application en vertu de l’ACM plutôt que de l’EM, car le pouvoir précis de prendre des statuts dans l’ACM devrait être privilégié par rapport au pouvoir général de l’EM. L’appelant a présenté la preuve que la Ville de Kingston était l’une des rares municipalités de l’Ontario à imposer des frais en vertu d’un règlement adopté en vertu de l’EM plutôt que de la LCA. De plus, on a fait valoir que le Règlement sur l’imposture était illégal parce qu’il n’avait pas importé toutes les protections procédurales requises en vertu de la LCA et que les accusations portées en vertu du Règlement étaient interdites par le par. 394(1) de l’EM.

Le juge de première instance a conclu que la Ville était autorisée à adopter le règlement sur l’imposture en vertu des pouvoirs généraux conférés en vertu de l’EM et que les accusations n’étaient pas interdites. La Cour d’appel a finalement confirmé cette décision.

La Ville est-elle tenue de se fier aux pouvoirs spécifiques de la DCA?

La Cour d’appel a d’abord analysé la question de savoir si la Ville était tenue d’adopter le Règlement administratif sur l’impost en vertu du pouvoir plus précis de l’ACM, plutôt que des pouvoirs étendus prévus dans l’EM. La Cour d’appel a conclu que la Ville a de multiples sources de pouvoir d’imposer des frais pour recouvrer les coûts en capital et qu’elle n’est pas obligée de se fier à la LCA. En témoigne le libellé général du par. 391(2) de l’EM, qui englobe les frais et les frais pour recouvrer tous les coûts en capital payables par la municipalité. De plus, la Cour d’appel a souligné que l’historique législatif de l’EM et de la DCA a clairement indiqué que l’intention du législateur était de créer un double régime pour recouvrer les coûts en capital en vertu duquel la Ville pourrait adopter des règlements administratifs en vertu de son choix de loi. Par exemple, le sous-alinéa 2(1) des Frais et redevances, Règl. de l’Ont. 584/06, envisage expressément la situation où une municipalité pourrait imposer les mêmes frais deux fois et interdit un tel « double pendage ».

La Ville n’a-t-elle pas importé les protections procédurales requises?

La Cour d’appel a ensuite conclu que la Ville n’avait pas omis d’importer les protections procédurales requises. L’article 15 de l’EM prévoit que si une municipalité a le pouvoir d’adopter un règlement en vertu d’articles précis et également en vertu d’une disposition particulière de la présente loi ou de toute autre loi, le pouvoir conféré est assujetti à toutes les exigences procédurales qui s’appliquent à ce pouvoir et à toute limite au pouvoir contenu dans la disposition particulière. L’appelante a interprété l’article 15 de l’EM comme signifiant que la Ville était tenue de respecter les mêmes protections procédurales que celles accordées par la LCA. Ces protections par la DCA comprennent un droit d’appel, que la Ville n’était pas en mesure de fournir en vertu du Règlement administratif.

La Cour a conclu que l’appelant avait mal interprété la loi. Les termes « toute autre loi » à l’article 15 devaient être compris dans le contexte de l’historique législatif pertinent et que l’interprétation ne s’appliquait pas à la LCA. De plus, il a été constaté que les dispositions de la LCA et de l’EM n’étaient pas interchangeables en tant qu’article 15; le par. 391(2) de l’EM permet une accusation sur une personne, tandis que l’article 2 de la LCA autorise les accusations contre les terres.

Le sous-alinéa 394(1) interdit-il les redevances imposées en vertu du Règlement?

L’alinéa 394(1)e) de l’EM prévoit qu’il est interdit d’imposer des frais ou des frais fondés sur la production, l’exploitation, la récolte, la transformation, le renouvellement ou le transport des ressources naturelles. L’appelant a soutenu que l’article susmentionné interdisait à la Ville d’imposer des frais sur l’eau, y compris les eaux usées. La Cour d’appel a conclu que l’objet général du par. 394(1) était d’empêcher les municipalités d’imposer des droits et des redevances sans rapport avec des questions de gouvernance municipale. De plus, accepter l’argument de l’appelant signifierait qu’il serait interdit à la Ville d’imposer des frais d’utilisation de l’eau et des eaux usées aux contribuables — un résultat absurde. En fin de compte, il a été jugé que l’alinéa 394(1)e) n’empêche pas une municipalité d’imposer des frais et des frais aux promoteurs fonciers pour le coût de la fourniture d’une infrastructure qui transporte l’eau et les eaux usées au profit de ses contribuables.

L’argument de l’appelant a été rejeté sur les trois questions, ce qui a entraîné le rejet de l’appel. La Ville a été autorisée à adopter le règlement sur l’impostation en s’appuyant sur l’EM pour percevoir des frais pour l’infrastructure d’eau et d’égout sanitaire.

N’hésitez pas à contacter les auteurs énumérés ci-dessus si vous avez des questions concernant ce cas ou ses impacts potentiels sur les futurs projets d’infrastructure.

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