La pause de l’Alberta sur les projets d’énergie renouvelable : ce que nous savons jusqu’à présent

04 août 2023

Écrit par Martin Ignasiak, Jessica Kennedy and Larissa Lees

Dans un geste sans précédent, le ministre de l’Abordabilité et des Services publics de l’Alberta a publié une annonce surprise le 3 août 2023, selon laquelle l’Alberta Utilities Commission (AUC ou Commission) avait reçu l’ordre de suspendre les approbations relatives aux nouveaux projets de production d’électricité renouvelable au moins jusqu’au 29 février 2024, afin de faciliter un examen des politiques et des procédures pour le développement de la production d’électricité renouvelable. Il a été déclaré que l’instruction de suspendre les approbations était en réponse directe à une lettre du Conseil qui soulignait la nécessité d’examiner et d’envisager des changements de politique généraux à l’égard du développement renouvelable. L’AESO a également fourni une lettre d’appui concernant la décision du ministre de suspendre les approbations pour les énergies renouvelables. L’instruction est entrée en vigueur le jour de son annonce.

Au cours des derniers mois, les projets d’énergie renouvelable dans la province ont fait l’objet d’un examen accru dans le cadre du processus de la CUA. Non seulement un plus grand nombre de propositions de projet sont envoyées au processus d’audience avant qu’une décision ne soit rendue (une tendance motivée par une participation et une opposition accrues des intervenants), mais la CUA a partiellement ou totalement refusé plusieurs projets d’énergie renouvelable au cours des cinq derniers mois, et la liste des conditions d’approbation maintenant considérées comme standard semble s’allonger. Cette tendance s’est produite en conjonction avec les préoccupations accrues liées aux coûts de transport et à l’abordabilité de l’électricité en Alberta, peut-être le plus clairement reflété par la création d’un nouveau ministère de l’abordabilité et des services publics en juin 2023 et les lettres de mandat associées du premier ministre, qui établissent un lien direct entre les questions d’abordabilité et la réglementation de l’électricité et la CUA. L’AUC ne cite pas ces questions dans ses décisions refusant les développements renouvelables. Cela s’explique peut-être par le fait que, depuis la déréglementation du marché de la production en 1996 en vertu de la Loi sur les services publics d’électricité, le besoin de production et les coûts de transport requis pour accueillir la nouvelle production ne sont pas des considérations pertinentes lors de l’examen des propositions d’installations de production. L’inclusion de « l’incidence de l’augmentation des énergies renouvelables sur la composition de l’approvisionnement en production et la fiabilité du réseau d’électricité de l’Alberta » dans la portée de la prochaine enquête suggère que cette question pourrait maintenant être examinée dans le cadre de la prochaine enquête.

Les détails concernant la pause sur les nouvelles approbations de projets, la prochaine enquête de la CUA et le contexte environnant sont fournis ci-dessous.

Pause de l’approbation de la CUA

La pause d’approbation pour les énergies renouvelables a été mise en œuvre par le biais du Règlement sur la pause des autorisations de production, qui interdit à l’AUC d’accorder des approbations pour les développements hydroélectriques et les centrales électriques qui produisent de l’électricité renouvelable pendant la période où le règlement est en vigueur. ¹ Voici ce que nous savons jusqu’à présent sur la portée de cette « pause »:

1. L’AUC peut toujours examiner et approuver les modifications et les prolongations de délai des approbations de centrales électriques existantes.
2. La pause ne s’applique pas aux demandes d’interconnexion pour des projets déjà approuvés, y compris les demandes de documents d’identification des besoins de l’AESO (appelées « NID »), les demandes de permis et de licence pour l’infrastructure de transport et les commandes de raccordement.
3. Les projets de microgénération, les projets d’un mégawatt et les projets de production isolée sont exemptés de la pause d’approbation, car « on ne s’attend pas à ce qu’ils aient une incidence sur le travail d’évaluation des impacts sur l’agriculture et d’autres terres importantes ». ²
4. Les projets de stockage d’électricité peuvent être exemptés de la pause d’approbation, en particulier dans le cas des systèmes de stockage d’énergie par batterie autonomes (BESS). Il subsiste une certaine ambiguïté quant à savoir si un BESS qui ne facture qu’une ressource d’électricité renouvelable serait exempté. Cela s’explique par le fait que la pause d’approbation concerne les centrales électriques qui « produisent de l’électricité renouvelable » et que les approbations de projets de stockage sont toujours traitées comme des demandes de « centrales électriques ». L’Electricity Statutes (Modernizing Alberta’s Electricity Grid) Amendment Act, 2022 (projet de loi 22) a créé des approbations spécifiques et des définitions autonomes pour les ressources de stockage d’énergie qui les distingueraient des centrales électriques; cependant, bien qu’il ait reçu la sanction royale le 31 mai 2022, il n’a pas encore été proclamé en vigueur.
5. La portée de la pause ne s’applique pas au processus d’interconnexion de l’AESO, y compris en ce qui concerne les nouveaux projets. L’AESO a confirmé qu’il ira de l’avant avec le prochain « processus d’évaluation des grappes », qui sera la première évaluation par grappes des demandes d’interconnexion de projets d’énergie en Alberta, à compter du 1er septembre 2023. ³ Cependant, les promoteurs pourraient réévaluer leurs plans en ce qui concerne ce processus, étant donné qu’il n’y a actuellement aucune clarté sur le moment ou si l’AUC peut approuver les centrales électriques que les promoteurs cherchent à connecter par le biais du processus de l’AESO.

En ce qui concerne les projets en vol dont la CUA est saisie, le Conseil sollicite actuellement des commentaires sur la mise en œuvre de la pause d’approbation, y compris la question de savoir si le Conseil devrait continuer d’accepter et de traiter les demandes nouvelles et existantes d’approbation de centrales électriques. Bien que les intervenants aient été invités à proposer d’autres options de mise en œuvre, le Conseil a proposé trois options :

1. suspension complète : aucune nouvelle demande de centrale électrique n’est permise; aucune étape du processus n’a été franchie pour les demandes existantes;
2. suspension partielle : demandes de nouvelles centrales électriques autorisées; toutes les étapes du processus ont été franchies jusqu’au point de preuve écrite et avant la tenue d’une audience publique; et
3. retenue d’approbation seulement : les demandes de nouvelles centrales électriques sont permises; toutes les étapes du processus ont été franchies jusqu’à la tenue d’une audience publique, y compris.

Nous notons que la Commission a également invité les promoteurs dans le cadre d’instances en cours à formuler des observations dans le cadre de leurs instances respectives, ce qui pourrait donner lieu à une approche propre à l’instance.

La prochaine enquête de la CUA

L’examen par la Commission des politiques et des procédures de développement renouvelable comprendra une enquête publique, après quoi la Commission devra soumettre, au plus tard le 29 mars 2024, un rapport analysant ses conclusions au ministre de l’Abordabilité et des Services publics. L’objet de l’enquête est d'« enquêter » sur des questions précises « aux fins de la collecte et de la communication de renseignements au gouvernement », en référence au ministre de l’Abordabilité et des services publics.

La portée de l’enquête comprend l’examen des éléments suivants :

• le développement de centrales électriques sur des types ou des classes spécifiques de terres agricoles ou environnementales;
• l’impact du développement des centrales électriques sur les paysages vierges de l’Alberta;
• la mise en œuvre d’exigences de sécurité de remise en état obligatoires pour les centrales électriques;
• l’aménagement de centrales électriques sur les terres détenues par la Couronne du chef de l’Alberta (ce qui est actuellement interdit); et
• l’impact de la croissance croissante des énergies renouvelables sur la composition de l’approvisionnement en production et sur la fiabilité du réseau d’électricité.

L’AUC est tenue d’entendre les parties intéressées dans la conduite de l’enquête. En fin de compte, le rapport de l’AUC à la suite de l’enquête doit « tirer des conclusions ou fournir des observations ou des considérations sur les options, comme elle le juge approprié, en fonction de son analyse des éléments de preuve reçus au cours de l’enquête » et être soumis au ministre de l’Abordabilité et des Services publics. Dans sa lettre au ministre, la CUA a demandé « une orientation gouvernementale, soit sous la forme d’une politique provinciale, soit d’une nouvelle loi » à la suite de cette enquête.

L’absence de directives gouvernementales sur la question de l’utilisation des terres agricoles pour des projets solaires a également été récemment notée par la Commission en ce qui concerne le projet d’énergie solaire Creekside, où la Commission a accordé peu d’importance à la perte de terres agricoles dans sa détermination de l’intérêt public, concluant que « [d]ans l’absence de restrictions légales ou de politique gouvernementale qui affectent la capacité d’un propriétaire foncier privé de retirer des terres agricoles de la production, la Commission accorde beaucoup d’importance au pouvoir discrétionnaire d’un propriétaire foncier privé en matière d’utilisation des terres. ⁴

La CUA a indiqué que de plus amples renseignements concernant l’enquête, y compris les prochaines étapes, seront fournis « en temps opportun ». ⁵

Tendance récente à une surveillance accrue des énergies renouvelables

Au cours des derniers mois, nous avons observé une tendance à une surveillance accrue des projets d’énergie renouvelable en Alberta, ce qui correspond à l’intérêt et aux préoccupations croissants exprimés par divers intervenants dans le cadre des processus de la CUA. Alors qu’auparavant, la Commission était plus susceptible d’imposer des mesures et des conditions d’atténuation à l’égard de toute incidence potentielle des projets d’énergie renouvelable (y compris la surveillance après la construction), les décisions récentes démontrent moins de tolérance et d’acceptation de ces mesures. De plus, des décisions récentes démontrent un désir de justification ou de preuve plus détaillée pour les décisions relatives au choix du site comme condition préalable à l’approbation. Par conséquent, il y a eu un certain nombre de demandes pour la construction et l’exploitation de projets renouvelables qui ont été entièrement ou partiellement rejetées, en plus de certaines propositions (y compris les demandes de modifications) qui ont fait l’objet de processus d’audience exceptionnellement longs et complexes. De plus, pour les projets qui ont été approuvés avec succès, la liste des engagements et des conditions considérés comme « standard » par rapport aux projets éoliens et solaires semble s’allonger.

Outre tout changement qui pourrait découler de l’enquête à venir, les promoteurs devraient tenir compte et intégrer les précédents récents applicables de la Commission lorsqu’ils évaluent les restrictions probables sur les opérations envisagées lors de la conception de projets, de l’élaboration de modèles de financement et de la préparation de demandes réglementaires. Parmi les décisions récentes et notables concernant les approbations pour les énergies renouvelables, mentionnons les suivantes :

Projet solaire foothills

Le 20 avril 2023, le Conseil a rejeté une demande de construction et d’exploitation du projet solaire Foothills. La Commission a constaté que malgré les avantages environnementaux et économiques potentiels pour les Premières Nations de Cold Lake, le projet a été jugé créer un risque élevé de mortalité pour les oiseaux et l’habitat des oiseaux. Entre autres raisons, la Commission a conclu qu’il y avait  un manque de preuves concluantes en ce qui concerne l’impact environnemental étant donné que « la science n’est pas établie ».

Projet solaire De Burdett

Le 20 juillet 2023, le Conseil a rejeté une demande de construction et d’exploitation du projet solaire Burdett. La Commission a conclu que l’approbation n’était pas dans l’intérêt public, car le projet était situé à moins de 1 000 mètres d’un « lac nommé » et créerait des risques inacceptablement élevés pour les oiseaux migrateurs et les oiseaux aquatiques. ⁶ Contrairement au cas du projet solaire Foothills, il n’y avait pas d’intervenants opposés au projet solaire Burdett et aucune audience n’a été tenue.

Centrale solaire Nova

Le 19 juillet 2023, le Conseil a rejeté la demande d’approbation d’une ligne de transmission pour raccorder la centrale solaire Nova au réseau électrique interconnecté de l’Alberta au motif, entre autres, que peu de renseignements avaient été fournis en ce qui concerne la méthode d’acheminement; les préoccupations des intervenants concernant l’itinéraire n’ont pas été traitées adéquatement; et d’autres options d’acheminement semblaient être disponibles, mais n’ont pas été explorées dans les preuves. ⁷

Modification du projet d’énergie éolienne Halkirk 2

Le 27 juillet 2023, le Conseil a approuvé des demandes en vue de modifier, de construire et d’exploiter le projet d’énergie éolienne Halkirk 2.  Toutefois, la Commission a refusé l’emplacement de deux turbines en raison des répercussions sur la sécurité aérienne et l’utilisation des aérodromes, et a imposé une condition qui obligerait le promoteur à s’engager dans un processus supplémentaire pour répondre aux préoccupations en suspens et non résolues concernant la sécurité aérienne de trois autres emplacements de turbines, s’il choisissait d’aller de l’avant avec eux. Le promoteur a également accepté volontairement de mettre fin aux opérations la nuit pendant les périodes de migration élevée des chauves-souris comme mesure d’atténuation du risque de mortalité des chauves-souris. ⁸

Accent accru sur la gestion des coûts des fils et l’abordabilité de l’électricité en Alberta

La feuille de route des exigences de fiabilité de l’AESO, publiée le 10 mars 2023, identifie des impacts importants sur la fiabilité qui se produisent en grande partie ou qui s’attendent à se produire en raison de la pénétration croissante de la production éolienne et solaire en Alberta. Bien que le Conseil n’ait pas expressément fait remarquer qu’il était préoccupé par les répercussions sur la fiabilité des énergies renouvelables (et des coûts connexes) dans sa lettre au ministre demandant la pause d’approbation pour les énergies renouvelables, les coûts de transport et les considérations d’abordabilité ont été de plus en plus au premier plan de la récente politique gouvernementale. Plus récemment, la lettre de mandat envoyée au ministre de l’Abordabilité et des Services publics le 19 juillet 2023 était remplie d’initiatives visant à réduire les coûts des services publics et à assurer l’abordabilité.

La préoccupation croissante à l’égard des coûts des fils découlant du développement des énergies renouvelables semble avoir coïncidé avec une surveillance accrue des approbations d’énergie renouvelable et avec la demande du Conseil de suspendre les approbations pour les énergies renouvelables. Les promoteurs sont maintenant confrontés à une incertitude continue étant donné la possibilité de changements de politique de la part du gouvernement à la suite de l’enquête de la Commission. Cependant, un examen exhaustif des politiques pour le développement des énergies renouvelables a le potentiel de fournir un cadre clair et cohérent pour les promoteurs et pourrait aider à naviguer dans la surveillance accrue des énergies renouvelables qui s’est concrétisée en Alberta.

Le gouvernement a reconnu, en fixant les modalités de l’enquête, que « le développement de nouvelles énergies renouvelables jouera un rôle important dans l’avenir énergétique durable de la province ».

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