Les développements politiques récents et futurs au Canada, y compris la prorogation du Parlement et une dissolution possible du Parlement à l’hiver ou au printemps 2025, ont des conséquences importantes pour les autorités décisionneuses du gouvernement du Canada et pour sa capacité, en vertu de lois, de règlements et de conventions, de prendre des mesures et d’effectuer des transactions avec des tiers.
Une compréhension de ce contexte en évolution est importante pour évaluer, par exemple, la capacité du gouvernement à répondre aux actions commerciales telles que les droits de douane qui pourraient être introduits au cours des prochaines semaines ou des prochains mois par la nouvelle administration américaine du président Donald J. Trump.
L’évolution du contexte a également une incidence sur la question de savoir si et quand les mesures fiscales proposées par le gouvernement fédéral, mais qui n’ont pas encore été légiférées, comme les changements apportés à l’imposition des gains en capital, peuvent être administrées (provisoirement) et ensuite finalement mises en vigueur (ou non).
La présente note passe brièvement en revue l’incidence de l’évolution du contexte politique fédéral sur les pouvoirs du gouvernement du Canada en ce qui a trait à l’adoption de lois (y compris la fiscalité), à la prise de règlements, au financement des dépenses publiques et à la conduite d’opérations avec des tiers.
Le groupe Groupe des politiques publiques de Bennett Jones est prêt à aider et à conseiller les clients qui pourraient avoir des transactions en cours ou des éléments d’affaires législatives, réglementaires ou de programmes avec le gouvernement fédéral, tout au long de la période actuelle et de la transition vers un nouveau gouvernement en 2025.
Le 6 janvier, le premier ministre Justin Trudeau a annoncé qu’il démissionnerait de son poste de chef du Parti libéral du Canada et de premier ministre après que le parti aura choisi un nouveau chef. Il a également annoncé que le gouverneur général avait accédé à sa demande de proroger le Parlement jusqu’au 24 mars.
Le 9 janvier, le Parti libéral a annoncé que la course nationale pour choisir le prochain chef du parti se terminera le 9 mars 2025 et que le nouveau chef serait annoncé le même jour.
D’ici le 9 mars 2024, le premier ministre Trudeau et le Cabinet fédéral continuent d’exercer leurs fonctions et responsabilités en tant que pouvoir exécutif du gouvernement. Ils ont toujours le plein pouvoir exécutif en vertu des lois, règlements et conventions existants.
Le 9 mars ou peu après, un nouveau chef du Parti libéral sera assermenté à titre de premier ministre avec le Cabinet qu’il pourra ensuite former. Le nouveau premier ministre et le nouveau Cabinet assumeraient alors le plein pouvoir exécutif.
La prorogation a pour effet que le Parlement n’est pas en session et que les députés de la Chambre des communes et les sénateurs ne sont pas en mesure de débattre et de voter sur une motion ou un projet de loi.
La prorogation a mis fin à toutes les délibérations devant le Parlement. Tous les projets de loi qui n’avaient pas encore reçu la sanction royale « sont morts au Feuilleton », ce qui signifie qu’ils sont résiliés ; pour reprendre, il faudrait qu’elles soient réintroduites au cours d’une prochaine session du Parlement.
En résumé, il y a actuellement un gouvernement qui fonctionne, mais pas un parlement qui fonctionne.
Bien que le gouvernement sous prorogation conserve tous ses pouvoirs normaux, dans la pratique, avant et après le 9 mars, sa légitimité politique peut être considérée comme ténue. Sur le plan politique, cela peut exiger de la retenue dans les décisions ou les actions qui lieraient un futur premier ministre et un futur gouvernement.
Par proclamation du gouverneur général, les députés et les sénateurs de la Chambre des communes sont convoqués à se réunir le 24 mars pour une nouvelle session du Parlement. Une nouvelle séance commence par la lecture du discours du Trône. Les travaux peuvent ensuite se dérouler à la Chambre des communes et au Sénat.
Dans ce cas,, les trois principaux partis d’opposition — le Parti conservateur du Canada, le Nouveau Parti démocratique et le Bloc québécois, détenant ensemble une majorité des votes à la Chambre des communes — ont promis de faire tomber le gouvernement dans un vote de confiance à une occasion précoce.
Dans le cadre du cycle financier du gouvernement et du Règlement de la Chambre des communes, des votes doivent avoir lieu au plus tard le 26 mars sur une motion d’adoption du Budget supplémentaire des dépenses (pour l’exercice 2024-25) et sur une motion visant à approuver les crédits provisoires pour le prochain exercice (2025-26). Ces votes sont des questions de confiance et ils peuvent déclencher une défaite précoce du gouvernement.
La non-confiance envers le gouvernement pourrait s’exprimer par d’autres votes, y compris un vote sur une motion concernant l’adresse en réponse au discours du Trône, ou un vote sur une motion (déposée par un membre de l’opposition) indiquant que la Chambre a perdu confiance dans le gouvernement.
Si le gouvernement est défait à la Chambre sur une question de confiance, alors, conformément à la « convention de confiance », il devrait démissionner et demander la dissolution du Parlement afin de tenir des élections générales.
Compte tenu des intentions déclarées des partis d’opposition, il est peu probable qu’au cours d’une session commençant le 24 mars, le Parlement puisse mener de nombreuses affaires avant que le gouvernement ne soit défait à la suite d’un vote de confiance.
Compte tenu de cet état de choses, un nouveau premier ministre assermenté le 9 mars pourrait choisir de demander avant le 24 mars que le gouverneur général dissolve le Parlement et convie des élections générales. On s’attendrait à ce que le gouverneur général fasse droit à cette demande.
Lorsque le Parlement est dissous, le gouvernement demeure en place jusqu’à ce qu’un nouveau gouvernement soit assermenté. Toutefois, bien que le fonctionnement routinier du gouvernement puisse se poursuivre, la « convention intérimaire » prévoit que l’utilisation du pouvoir discrétionnaire par le gouvernement doit être fortement limitée.
Plus précisément, la convention prévoit que « dans la mesure du possible, (...), les activités gouvernementales à la suite de la dissolution du Parlement – en matière de politique, de dépenses et de nominations – devraient être limitées aux questions qui sont :
Les principes de la convention intérimaire lient également les fonctionnaires des ministères et des organismes. Ils peuvent exercer des fonctions de routine, mais ils doivent s’abstenir de toute décision ou action qui pourrait, ou pourrait sembler, influencer ou interférer avec le processus électoral. Par exemple, au cours de cette période, les ministères ne devraient pas lancer de nouvelles initiatives réglementaires, mobiliser de façon proactive les intervenants à l’élaboration de politiques ou de règlements, ni négocier et faire progresser les transactions non courantes. 2
En fait, en cas de dissolution, il y a un hiatus dans la prise de décisions et les mesures discrétionnaires non routinières, non urgentes et discrétionnaires du gouvernement, ce qui limite la conduite des représentants élus et non élus.
Une période d’élection ou de campagne fédérale doit être d’au moins 37 jours et d’au plus 51 jours. Le jour de l’élection doit tomber un lundi. 3
Cela signifie que si une élection était déclenchée le 9 mars ou après et avant le 24 mars, elle devrait avoir lieu au plus tôt le 21 avril et au plus tard le 12 mai. L’élection pourrait avoir lieu plus tard si elle est déclenchée après un vote de défiance à la Chambre des communes, ou si le premier ministre, après le 24 mars, conseille au gouverneur général de dissoudre le Parlement et de déclencher des élections générales.
Nonobstant le contexte politique national, des mesures urgentes pourraient être nécessaires au cours des prochaines semaines ou des prochains mois pour répondre aux mesures commerciales des États-Unis, comme les droits de douane sur toutes les importations (ou n’importe quelle catégorie) de marchandises en provenance du Canada.
Pendant la période de prorogation, le gouvernement a d’importants pouvoirs délégués par le Parlement.
Plus particulièrement, le Tarif des douanes prévoit que « ... aux fins de faire respecter les droits du Canada en vertu d’un accord commercial à l’égard d’un pays ou de réagir à des actes, politiques ou pratiques du gouvernement d’un pays qui nuisent au commerce de biens ou de services du Canada, ou qui mènent directement ou indirectement à des effets préjudiciables sur ce commerce », le gouverneur en conseil (le gouverneur général agissant sur l’avis du Cabinet et, dans le cas présent, spécifiquement sur l’avis du ministre des Finances et du ministre des Affaires étrangères) peut, par décret, faire un ou plusieurs des actes suivants :
Ce pouvoir a été utilisé en 2018 pour imposer des surtaxes sur les importations d’acier, d’aluminium et d’autres marchandises en provenance des États-Unis en réponse aux droits de douane imposés par le gouvernement américain, sous la première administration Trump, sur les importations canadiennes d’acier et d’aluminium aux États-Unis.
Le gouvernement peut également obtenir des pouvoirs en vertu d’autres lois. Par exemple, en vertu de la Loi d’urgence sur les approvisionnements énergétiques, le gouverneur en conseil peut ordonner la réglementation de l’exportation de tout produit contrôlé (c.-à-d. pétrolier) indéfiniment ou pour toute période déterminée.
Ainsi, même en période de prorogation, le gouvernement du Canada dispose de pouvoirs (délégués par le Parlement) pour prendre des mesures correctives à la suite des mesures commerciales prises par les États-Unis et tout autre partenaire commercial.
Par principe, les décrets comme ceux mentionnés ci-dessus par le gouverneur en conseil sont assujettis à une Directive du Cabinet sur la réglementation qui comprend, entre autres exigences, la publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada pour une période de consultation de 30 jours ou plus. Toutefois, la Directive précise que le Conseil du Trésor ou le Cabinet peut accorder des exemptions à certaines exigences en cas de risque grave et immédiat pour la santé et la sécurité des Canadiens, leur sécurité, l’environnement ou l’économie. Conformément à la Loi sur les textes réglementaires, tous les règlements approuvés sont publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada, après avoir été pris et enregistrés.
La situation serait considérablement plus compliquée si les mesures commerciales des États-Unis touchant les intérêts du Canada (ou d’autres questions d’urgence nationale) devaient se matérialiser pendant la période où le Parlement est dissous.
On peut soutenir qu’en vertu de la convention intérimaire, les réponses du gouvernement pourraient être considérées comme des questions urgentes et dans l’intérêt public, et/ou justifiées si les partis d’opposition l’accordent. Toutefois, même si elles étaient techniquement admissibles, de telles initiatives politiques de haut niveau pendant la période électorale seraient très inhabituelles et sujettes à controverse en tant que question de procédure, sans parler de fond.
Le pouvoir de percevoir des impôts et de dépenser des fonds publics est accordé par le Parlement.
Aucune modification à une loi fiscale ne peut être apportée sans l’approbation du Parlement et la sanction royale.
Cela dit, par convention, l’Agence du revenu du Canada (ARC) peut commencer à administrer une nouvelle mesure fiscale après le dépôt au Parlement par le ministre des Finances (généralement en même temps que ou à la suite d’un budget ou d’un énoncé économique) d’un avis de motion de voies et moyens (MMN) qui énonce l’intention du gouvernement de présenter la loi pour mettre en œuvre le changement. La loi subséquente peut alors stipuler qu’une fois adoptée, elle prévoira que le changement entrera en vigueur (p. ex., rétroactif) à compter de la date précisée dans le MMN.
Par exemple, une question d’intérêt considérable est le changement annoncé dans le budget de 2024 pour augmenter le taux d’inclusion sur les gains en capital réalisés annuellement au-dessus de 250 000 $ par les particuliers et sur tous les gains en capital réalisés par les sociétés et les fiducies de moitié à deux tiers, à compter du 25 juin 2024.
Un premier SGDN à présenter un projet de loi pour mettre en œuvre ce changement a été déposé le 10 juin 2024, et il a été adopté par la Chambre le 11 juin. 4 Un MMFN révisé a été déposé le 23 septembre 2024. 5 Le projet de loi n’a pas encore été déposé et, par conséquent, le Parlement n’a pas voté la modification fiscale.
Néanmoins, l’ARC a indiqué qu’elle administrera l’Ac t de l’impôt sur le revenucomme si la mesure proposée avait été légiférée, à compter du 25 juin 2024, conformément à la MMFN du 23 septembre. 6
Si la mesure n’est finalement pas légiférée, les mesures prises par l’ARC devront être annulées ou modifiées pour se conformer à la législation existante ou à tout autre changement introduit par le nouveau gouvernement. Entre-temps, il y a beaucoup d’incertitude pour les contribuables.
De nombreuses autres mesures fiscales annoncées par le gouvernement actuel dans des budgets ou des états économiques antérieurs avec l’intention d’avoir un effet rétroactif n’ont pas encore été légiférées. 7 Selon toute vraisemblance, le sort de ces mesures sera décidé après les prochaines élections générales par un nouveau gouvernement et le Nouveau Parlement.
Le cadre financier du gouvernement et ses pouvoirs de dépenser pour 2025-26 sont également incertains.
L’utilisation des fonds par le gouvernement nécessite l’autorisation du Parlement qui est accordée par l’entremise de lois de crédits, ou de projets de loi de crédits qui autorisent des imputations sur le Trésor jusqu’à des montants approuvés dans le Budget des dépenses présenté par le président du Conseil du Trésor. Au cours d’un cycle typique, le Parlement approuve les crédits provisoires (avant le début de l’exercice), le Budget principal des dépenses (normalement en juin) et les Budgets supplémentaires des dépenses (demandés à des moments précis de l’année pour inclure les besoins de dépenses imprévus et les postes annoncés dans le budget).
Dans ce cas, il est possible que le Parlement soit dissous avant l’octroi d’une autorisation de dépenser pour 2025-26 (et aucune autorisation pour les montants prévus dans le Budget supplémentaire des dépenses C qui couvrent les derniers postes de dépenses pour 2024-25 pour lesquels l’autorisation n’a pas encore été obtenue).
Dans de telles circonstances exceptionnelles, il y a des dispositions pour que le gouvernement demande au gouverneur général d’émettre des mandats spéciaux permettant au gouvernement de dépenser des sommes qui ne sont pas autrement autorisées par le Parlement, à condition que des dépenses soient nécessaires de toute urgence pour le bien public. 8
Les mandats spéciaux permettent au gouvernement de continuer à fonctionner , par exemple, le paiement de transferts aux particuliers, aux provinces et aux territoires, le paiement des salaires aux employés du gouvernement, le service de la dette publique, le paiement des factures pour les biens et services que le gouvernement acquiert dans le cours normal de ses activités ; et le paiement d’obligations envers des tiers en vertu d’accords de contribution ou de contrats (p. ex., dans le cadre de programmes et de services continus).
Les mandats spéciaux ne seraient normalement pas disponibles pour financer de nouvelles dépenses discrétionnaires, par exemple toute nouvelle initiative ou entreprise discrétionnaire annoncée après la dissolution du Parlement.
Les montants des bons de souscription spéciaux seront inclus dans la prochaine loi de crédits pour l’exercice, mais ne feront pas l’objet d’un vote.
Les mandats spéciaux ne peuvent être utilisés qu’à compter de la date de dissolution du Parlement jusqu’à 60 jours suivant la date de l’élection générale.
Comme il a été mentionné précédemment, en vertu de la prorogation, le gouvernement peut continuer d’exercer tous les pouvoirs de réglementation qui lui sont délégués en vertu de lois du Parlement, et il peut donc continuer de mener des consultations sur la réglementation, de la mettre en œuvre et d’émettre des décrets, comme en vertu du Tarif des douanes.
En cas de dissolution, cependant, l’utilisation du pouvoir de réglementation par le gouvernement est étroitement limitée par la convention intérimaire.
De même, en soi, la prorogation ne nuit pas à la capacité du gouvernement d’effectuer des opérations avec des tiers en vertu des lois, des règlements, des programmes et des pouvoirs de dépenser existants et, ce faisant, d’utiliser les pouvoirs délégués normaux.
Une fois le Parlement dissous, la convention intérimaire prévoit que même si les affaires courantes peuvent se poursuivre, les ministres, les ministères et les fonctionnaires doivent exercer beaucoup moins de pouvoir discrétionnaire dans la conduite de nouvelles transactions avec des tiers.
Si le Parlement est dissous, ce n’est qu’après l’élection d’un nouveau Parlement, l’assermentation d’un nouveau gouvernement et la convocation du Parlement à se réunir que les affaires du gouvernement peuvent revenir à la normale.
Dans le contexte actuel, l’échéancier est très incertain.
Après une élection, il faudrait une semaine à 10 jours pour qu’un Cabinet soit formé et assermenté. Par exemple, si des élections devaient avoir lieu le 12 mai, un nouveau gouvernement entrerait en fonction au cours de la deuxième moitié de mai. Le nouveau gouvernement aurait alors le pouvoir exécutif, en vertu des lois, des règlements et des conventions existants, de mener ses activités et de commencer à faire avancer son programme.
Au début de leur mandat, un nouveau premier ministre et un nouveau gouvernement sont confrontés à un grand nombre de responsabilités organisationnelles, politiques et politiques ainsi qu’à des pressions nationales et internationales. Dans le contexte actuel, cela comprendrait un engagement précoce avec l’administration Trump et les préparatifs d’un sommet du G7 qui sera organisé par le Canada à Kananaskis, les 15 et 17 juin.
Le Parlement est convoqué par une proclamation publiée par le gouverneur général sur l’avis du premier ministre. L’ouverture d’une nouvelle législature commence par l’assermentation des députés, l’élection d’un président de la Chambre et le discours du Trône.
Une première étape de toute nouvelle session parlementaire est une motion présentée par le président du Conseil du Trésor pour commencer les travaux d’approvisionnement qui permet au gouvernement d’obtenir l’autorisation de dépenser.
Une fois ces questions et d’autres questions de procédure terminées, les travaux normaux du Parlement peuvent commencer et le gouvernement peut présenter un nouveau projet de loi (dans le cas des propositions fiscales, cela doit être précédé du dépôt d’une MMN).
En vertu du Règlement actuel de la Chambre des communes, le Parlement se lèverait le 20 juin pour les vacances d’été.
Selon la date d’une élection et la date à laquelle le Parlement se réunit de nouveau, cela peut laisser quelques jours pour les travaux de fond, par exemple la présentation d’un budget et le débat qui s’ensuit, avant les vacances d’été.
Toutefois, la Chambre peut modifier le calendrier à l’unanimité ou par l’adoption d’une motion à la suite d’un avis et d’un débat.
Dans l’ensemble, compte tenu de la situation politique, il est difficile à l’heure actuelle de prédire le moment et la séquence des activités parlementaires au printemps et dans les mois suivants.
Il n’y a aucune obligation ni même aucune attente qu’un nouveau gouvernement, après une élection générale, donne suite à des intentions de politique, comme des propositions fiscales, annoncées par un gouvernement précédent, mais qui ne sont pas encore légiférées ou en vigueur, ou des transactions avec des tiers négociées mais non conclues.
Toutefois, on peut généralement s’attendre à ce qu’un nouveau gouvernement honore les engagements pris par le gouvernement précédent avec des tiers, par exemple les paiements en vertu de contrats d’approvisionnement pluriannuels ou d’accords de contribution.
De même, les dépenses correspondantes seront normalement autorisées par le Parlement en vertu de projets de loi de crédits (p. ex., le Budget principal des dépenses ou le Budget supplémentaire des dépenses).
Toutefois, il est à la discrétion d’un nouveau gouvernement et d’un nouveau Parlement de revoir les engagements antérieurs. Par exemple, il y a eu des cas très médiatisés d’annulation d’importants marchés publics par un nouveau gouvernement, dans certains cas avec le paiement de pénalités contractuelles.
Le Canada est entré dans une période de grande incertitude dans une situation politique qui évolue et qui touche, conformément à la loi, à la convention et à la pratique, les pouvoirs du gouvernement du Canada et sa capacité d’agir.
Les interactions de tiers avec le gouvernement du Canada au cours des prochains mois bénéficieront d’une solide compréhension de ce contexte.
Bennett Jones est prêt à conseiller et à aider ses clients à cet égard.
1 Bureau du Conseil privé, Lignes directrices sur la conduite des ministres, des ministres d’État, du personnel exonéré et des fonctionnaires pendant une élection août 2021, https://www.canada.ca/en/privy-council/services/publications/guidelines-conduct-ministers-state-exempt-staff-public-servants-election.html
2 Ibid.
3 Voir Élections Canada, https://www.elections.ca/content.aspx?section=ele&dir=cycle&document=index&lang=e
4 Voir : Avis de motion de voies et moyens visant à déposer la Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu et le Règlement de l’impôt sur le revenu, juin 2024, https://fin.canada.ca/drleg-apl/2024/nwmm-amvm-0624-eng.html
5 Voir : Avis de motion de voies et moyens visant à présenter un projet de loi intitulé Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu et le Règlement de l’impôt sur le revenu et notes explicatives, septembre 2024, https://fin.canada.ca/drleg-apl/2024/nwmm-amvm-0924-eng.html
7 Voir : Comptables professionnels agréés Canada, La prorogation met la législation fiscale dans les limbes, https://www.cpacanada.ca/news/analysis/prorogation
8 Supra, note 1.